Nytte-kostnadsanalyse

Fra Wikipedia, den frie encyklopedi
Hopp til navigering Hopp til søk
Ved bygging av en ny bro er det aktuelt å foreta en nytte-kostnadsanalyse som sammenligner mulige utforminger av broen. Bildet viser den nye Svinesundsbrua.

Nytte-kostnadsanalyse er en samfunnsøkonomisk metode for å sammenligne konsekvensene av offentlige tiltak. Ved en veiutbygging kan man eksempelvis se på forskjellige veitraseer og sammenligne kostnaden for statskassen, nytten for privatpersoner og bedrifter og påvirkningen på miljø og sikkerhet. Slik kan en nytte-kostnadsanalyse gi et beslutningsgrunnlag og opplyse den offentlige debatten.

Nytte-kostnadsanalyser er basert på velferdsøkonomi. I en nytte-kostnadsanalyse verdsettes effektene av det offentlige tiltaket i kroner og øre så langt det lar seg gjøre. Nytteeffektene skal settes lik det befolkningen er villig til å betale for å oppnå dem. Kostnadene ved tiltaket skal settes lik det beste en ellers kunne fått ut av pengene (alternativkostnaden). Hvis kroneverdien av nytten er større enn kostnaden, er tiltaket samfunnsøkonomisk lønnsomt – befolkningen er villig til å betale det tiltaket koster. Effektene inntreffer typisk på ulike tidspunkt, og i beregningen av lønnsomhet må man derfor ta hensyn til at folk legger mer vekt på effekter som skjer nå, enn effekter som kommer i fremtiden. Dette kalles nåverdimetoden. I en helhetlig vurdering av lønnsomhet må man også se på usikkerheten i beregningene og effekter som ikke lar seg verdsette i penger.

Ved beregningen av lønnsomhet ser man normalt ikke på fordelingsvirkninger, det vil si hvem som blir vinnerne og taperne av tiltaket. Prosjektet anses som lønnsomt så lenge nytten overstiger kostnaden, uavhengig av hvem som får nytten. En viktig årsak er at det er vanskelig å bli enig om en matematisk måte som representerer hvordan samfunnet veier ulike interesser mot hverandre. En følge av dette er at samfunnsøkonomisk lønnsomhet ikke automatisk sier at tiltaket er noe samfunnet ønsker. Det er altså ikke en beslutningsregel, men en del av et beslutningsgrunnlag. I Norge har Finansdepartementet bestemt at det isteden skal gjøres en egen analyse som beskriver fordelingsvirkningene. Utelatingen av fordelingsvirkninger i beregningen har likevel vært gjenstand for en del faglig kritikk. En annen kritikk går på at nytte i økonomisk forstand ikke nødvendigvis er den riktige måten å vurdere om hvorvidt tiltaket er bra eller ei.

Nytte-kostnadsanalyser benyttes i mange land. I Norge har man besluttet at det skal gjennomføres en nytte-kostnadsanalyse for alle statlige investeringer som overstiger 750 millioner kroner. Det er også vanlig at forskjellige interessegrupper bestiller nytte-kostnadsanalyser av tiltak de kjemper for eller imot.

Nytte-kostnadsanalyser er beslektet med kostnadseffektivitetsanalyser og kostnad-virkningsanalyse.

Innhold

Teoretisk grunnlag[rediger | rediger kilde]

I mikroøkonomi representeres individers nytte med en nyttefunksjon. Disse kan brukes til tegne indifferenskurver som viser kombinasjoner av goder som individet samme nytte. Individet har høyere nytte jo lenger nordøst i diagrammet kurven ligger.

Nytte-kostnadsanalyser er basert på velferdsøkonomisk teori. Her tar man utgangspunkt i resultater fra mikroøkonomi.[1] Dette innebærer en utilitaristisk tilnærming. I mikroøkonomi representeres denne matematisk gjennom en nyttefunksjon som benyttes til å rangere hvordan et individ vurderer forskjellige alternativer opp mot hverandre. Bruken av nyttefunksjoner hviler på en forutsetning om at individene i økonomien opptrer rasjonelt.[2]

I velferdsøkonomi tar man dette et steg videre ved å se på hvordan individene i økonomien som helhet vurderer alternativene. En sentral forutsetning er Pareto-antagelsen: Hvis situasjon A og B er helt lik bortsett fra at ett individ har det bedre i A, skal samfunnet foretrekke situasjon A. To andre sentrale forutsetninger er at irrelevante alternativer ikke skal ha noe å si for rangeringen av alternativer, og at samfunnspreferansene ikke skal styres av ett individ (en «diktator»).[2]

Et viktig resultat fra teorien om sosiale valg, Arrows umulighetsteorem, sier at det ikke er mulig å finne en samfunnspreferanse som oppfyller forutsetningene ovenfor bare ved å aggregere individuelle preferanser.[2]

Pareto-kriteriet, velferdsfunksjoner og Kaldor-Hicks-kriteriet[rediger | rediger kilde]

Man må derfor se på andre tilnærminger. Pareto-effektivitet er en mulighet og en vanlig rettesnor i velferdsteori. En situasjon er Pareto-effektiv dersom ingen individer kan få det bedre uten at noen får det verre, og en endring er en Pareto-forbedring hvis minst én person får det bedre uten at noen får det verre. Når Pareto-forbedringene er uttømt, står en imidlertid overfor valg som innebærer at noen vil få det bedre på bekostning av andre – et fordelingsspørsmål.[2]

I velferdsøkonomi kan man bruke en velferdsfunksjon til å rangere alternativer i disse tilfellene. Velferdsfunksjonen må være konstruert slik at hvis samfunnet foretrekker tilstand A fremfor tilstand B, har velferdsfunksjonen en høyere verdi for A enn for B. Ved å finne optimum for velferdsfunksjonen finner man en situasjon som både er Pareto-effektiv og optimal fordelingsmessig. Valget av velferdsfunksjon er derfor viktig, siden det er denne som avgjør hvilke grupper som skal vektes tyngst.[2] Det er imidlertid ikke enkelt å lage en slik velferdsfunksjon, slik Arrows umulighetsteorem viser. Det er derfor ikke gitt at samfunnet vil klare å oppnå konsensus om en velferdsfunksjon, siden ulike grupper kan rangere tilstandene ulikt.[3]

En fordeling av goder er Pareto-effektiv i en topersonøkonomi når indifferenskurvene tangerer. Figuren er tegnet slik at person én har høyere nytte nordøst i diagrammet, person to høyere nytte sørvest i diagrammet.

Et prosjekt vil være samfunnsøkonomisk lønnsomt dersom verdien av velferdsfunksjonen er høyere når prosjektet er gjennomført enn den var tidligere. For å avgjøre dette trengs det en komplisert analyse der en må modellere likevekten i økonomien.[2] I praksis bruker man derfor i nytte-kostnadsanalyser en enklere tilnærming hvor en tar utgangspunkt i informasjonen som ligger i markedsprisene.[2] Siden det er vanskelig å enes om en velferdsfunksjon, benyttes gjerne en svakere variant av Pareto-kriteriet, Kaldor-Hicks-kriteriet. Pareto-kriteriet er en streng forutsetning, siden det krever at ingen skal få det verre av tiltaket. Kaldor-Hicks-kriteriet sier derimot at et tiltak er positivt hvis det fører til en potensiell Pareto-forbedring – det vil si at noen får det så mye bedre at de i teorien kunne ha kompensert dem som får det verre av tiltaket.[3][4] Det tilsvarer at samlet betalingsvillighet i samfunnet for tiltaket fratrukket kostnadene er positiv. Isteden kan fordelingsvirkninger behandles i en separat analyse.[5]

Kontroverser[rediger | rediger kilde]

Kritikk mot nytte-kostnadsanalyser er gjerne rettet mot de underliggende velferdsøkonomiske forutsetningene. En innvending er problematikken rundt det å lage en velferdsfunksjon som fanger opp samfunnets preferanse, som beskrevet ovenfor. John Gowdy kritiserer løsningen med å bruke Kaldor-Hicks-kriteriet istedenfor; hans argument er at det ikke er teoretisk forsvarlig å vurdere samfunnets velferd uten å sammenligne nytten mellom individer.[6] Brukes Kaldor-Hicks-kriteriet som beslutningsregel uten å ta hensyn til fordeling i tillegg, ender man opp med å legge mest vekt på dem som har høyest inntekt, siden disse har høyere betalingsvillighet enn dem med lav inntekt.[5][7] Gowdy viser også til John Chipman og James Moore, som i en artikkel fra 1978 konkluderer med at «vi kan ikke komme med anbefalinger om politikk annet enn på basis av verdivurderinger, og disse verdivurderingene bør uttrykkes eksplisitt.»[a][8] Et argument mot dette igjen er at fordelingsmessige hensyn isteden bør adresseres via skatter og stønader.[9]

En annen fundamental kritikk går på at det er galt å bruke individuelle preferanser som grunnlag for en beslutningsregel, for det å ta utgangspunkt i individuelle preferanser er grunnleggende menneskesentrert (antroprosentrisk). Individuelle preferanser er særlig kontroversielt i forbindelse med miljøhensyn og spørsmålet om hvorvidt andre arter har en iboende verdi, grunnleggende rettigheter og egne interesser, og om hvorvidt mennesket tar godt nok hensyn til disse i sine preferanser.[10] I mikroøkonomi, som velferdsøkonomi bygger på, brukes vanligvis snever egeninteresse som utgangspunkt for preferansene, noe som ikke omfatter at folk i mange situasjoner tar hensyn til andre.[11] Det er likevel ikke noe ved en tilnærming basert på individuelle preferanser som i seg selv krever at mennesket oppfører seg egoistisk.[10] En annen miljørelatert kritikk går på at mennesket er dårlig til å forstå bærekraft og miljøets betydning for egen overlevelse, og derfor ikke tar godt nok hensyn til dette i preferansene.[10] I mikroøkonomi er nytte primært definert av konsum og inntekt. Samtidig er det vist at lykke avhenger av langt flere faktorer, slik som genetikk, helse, intelligens, utdannelse og sikkerhet. Det kan brukes som et argument for at det er behov for et annet, subjektivt mål på lykke enn det som legges til grunn i velferdsøkonomi.[12]

Metodens nøyaktighet[rediger | rediger kilde]

Et annet spørsmål av mer praktisk natur er hvor nøyaktig nytte-kostnadsanalyse er med tanke på å forutse effektene av tiltak. Nytte-kostnadsanalyser gjort i forkant av et prosjekt er avhengig av å benytte seg av usikre estimater av kostnader i fremtiden, og en litteraturgjennomgang viser at kostnadsestimatene har en unøyaktighet fra 20,4 % til 44,7 %, avhengig av hva slags tiltak det er som analyseres. For infrastrukturprosjekter er kostnadsoverskridelser på 50 % til 100 % vanlig.[13] Det forskes derfor på metoder for å bedre kunne måle sikkerheten til estimatene[13] og bedre kvalitetssikringen.[14] Evaluering av den norske kvalitetssikringsordningen viser dog bedre resultater enn internasjonale studier.[15] Offentlige tiltak er dessuten ofte rettet mot områder der det ikke eksisterer markeder, slik som helse og miljø. På nyttesiden er man derfor avhengig av å lage estimater i slike tilfeller ved å foreta spørreundersøkelser av folks betalingsvilje.[13]

Feilaktig bruk av nytte-kostnadsanalyser er et annet mulig problem, for eksempel at det brukes som eneste grunnlag i en beslutningsprosess eller oppfattes som en beslutningsregel.[13]

Fagfeltets utvikling[rediger | rediger kilde]

Den franske ingeniøren og økonomen Jules Dupuit (1804–1866) er regnet som personen bak nytte-kostnadsanalyser.

Et tidlig uttrykk for ideen bak nytte-kostnadsanalyser ble formulert av Benjamin Franklin, som i et brev fra 1772 anbefalte mottageren å veie fordelene og ulempene ved en vanskelig avgjørelse ved hjelp av «moralsk og klok algebra». Det er imidlertid usikkert om Franklins idé hadde noen innflytelse på den franske ingeniøren og økonomen Jules Dupuit da han på 1800-tallet la frem det matematiske fundamentet for nytte-kostnadsanalyse.[16] Dupuit var den første som definerte konsumentoverskuddet, som kan benyttes som et mål på nytte. Han var også den som først foreslo en «aggregert nyttefunksjon» til å måle samfunnets samlede nytte – det som siden skulle bli kjent som velferdsfunksjoner. Arbeidet til Dupuit sprang ut av analyse av transportsystemer.[17]

Den nye velferdsøkonomien[rediger | rediger kilde]

Dupuits arbeid ble videreutviklet av Alfred Marshall og Arthur Cecil Pigou under den «marginalistiske revolusjonen» i samfunnsøkonomi. Det sentrale Pareto-kriteriet ble fremlagt av Vilfredo Pareto.[18] Pigous bok The Economics of Welfare fra 1920 var et viktig bidrag på fagfeltet, hvor han blant annet så på hvilken rolle størrelsen på og fordelingen av nasjonalinntekten har på velferd. Imidlertid var ikke definisjonen av velferd klar på dette tidspunktet.[19] Den kom med fremveksten av den såkalte nye velferdsøkonomien i 1930-årene, hvor resultatene ble rekonstruert og velferd basert på ordinale, individuelle nyttefunksjoner.[20][21] Med en slikt nyttebegrep er sammenligning av nytte mellom individer vanskelig, og i den nye velferdsøkonomien skiller man mellom økonomisk effektivitet (mest mulig verdiskapning) på den ene siden og fordelingsspørsmål på den andre. Velferdsøkonomien har siden konsentrert seg mest om førstnevnte, og etter at Arrows umulighetsteorem ble fremlagt i 1950-årene, skilte offentlig økonomi og teorien om sosiale valg i flere tiår lag med teorier om ulikhet og rettferdighet. Først i senere år er det kommet bidrag som har søkt å rette forskningen mot teorier for rettferdighet, med analyse av rettigheter og der man integrerer informasjon om blant annet evner, talenter og økonomiske muligheter.[22]

Kaldor og Hicks baner vei for nytte-kostnadsanalysen[rediger | rediger kilde]

Kaldor-Hicks-kriteriet ble utviklet av britiske Nicholas Kaldor og John Hicks i etterkrigsårene.[23] Kriteriet søker å omgå problemet med å sammenligne nytte mellom individer ved å introdusere hypotetisk kompensasjon: Et tiltak er ønskelig hvis de som tjener på tiltaket, tjener nok til å i prinsippet kunne kompensere taperne. Spørsmålet om hvorvidt kompensasjonen faktisk skal finne sted, overlates fra økonomene til politikerne. Resultatet banet dermed veien for bruk av nytte-kostnadsanalyser.[24] Det har likevel vært under kritikk på fagfeltet for å kunne gi opphav til inkonsistente politikkanbefalinger, blant annet av John Chipman og James Moore.[8] Det er også blitt kritisert for å fremstå som en løsning på problemet med å sammenligne nytte, samtidig som det innrømmer at slike hensyn eksisterer.[24] På motsatt side av Atlanteren, i USA, arbeidet Paul Samuelson med en formell definisjon av velferdsfunksjoner som skulle fange opp eksplisitt uttrykte samfunnspreferanser. Dette reiste spørsmål fra blant annet Kenneth Arrow om hva som egentlig skal forstås med samfunnets preferanse, og hvordan en slik velferdsfunksjon skal velges. Det siste spørsmålet ble særlig aktualisert da umulighetsteoremet viste at det ikke er mulig å finne en samfunnspreferanse bare ved å legge sammen individenes rangering når det er tre eller flere alternativer.[25]

Alternative mål på nytte og velstand[rediger | rediger kilde]

Senere utvikling på fagfeltet har blant annet rettet seg mot å finne andre mål for nytte, slik som livskvalitet, og som tar hensyn til rettferdighet og behandling av fordelingshensyn.[26]

Nobelprisvinner Jan Tinbergen var en av flere som foreslo en tilnærming basert på «misunnelsesfrihet».

Richard Easterlin presenterte i 1974 en klassisk studie som viste at folk rapporterte å være lykkeligere i høyinntektsland. Samtidig fant han at det var lite samvariasjon mellom lykkenivå og BNP per innbygger når man sammenligner land der inntekten er høy nok til å dekke grunnleggende behov. Dette, som er blitt kjent som Easterlins paradoks, taler mot økonomisk vekst og inntekt som det eneste målet på lykke. Denne fagretningen benytter seg av innsikt fra fra flere disipliner, som kognitiv vitenskap og humaniora, og beveger seg bort fra avslørte preferanser og rasjonalitet som forutsetninger. En ser isteden på individets helhetlige rapporterte tilfredshet og ikke bare nytten det får fra å konsumere goder. Redusert arbeidsledighet, bedre arbeidsforhold og mindre ulikhet er eksempler på faktorer som samvarierer med høyere rapportert lykke. I nytte-kostnadsanalyse kan man så forsøke å måle dette i pengeverdi. Samtidig er bruken av subjektive data blitt kritisert fordi subjektive mål er vanskelige å sammenligne og tolke, og en kan også være lykkelig fordi en simpelthen evner å tilpasse seg.[27]

Amartya Sen har foreslått en annen innfallsvinkel med direkte sammenligning av forskjellige tilstander ut fra objektive kriterier som et mål på livskvalitet. Disse må ivareta rettferdighetsstandarder og ta hensyn til hvor stor evne folk har til å benytte de ressursene og mulighetene som byr seg til å øke livskvaliteten. Metodisk er det imidlertid vanskelig å avgjøre hvordan forskjellige faktorer skal vektes; hvis helsen bedres samtidig som utdannelsesnivået går ned, er det ikke klart om det samlet er en forbedring eller en forverring. Tilnærmingen innebærer altså at en må foreta et valg i et spørsmål der svaret må finnes via det offentlige ordskiftet.[28]

En tredje tilnærming baserer seg på rettferdighetsteori. Her ble «misunnelsesfrihet» lansert som et mulig rettferdighetsbegrep, blant annet av Jan Tinbergen. En tilstand er misunnelsesfri dersom intet individ ville foretrukket å ha et annet individs fordeling av goder. Et sentralt resultat fra rettferdighetsteorien er at Pareto-kriteriet og kriteriet om misunnelsesfrihet begge kan oppfylles i likevekt i et marked hvis alle i utgangspunktet har samme fordeling av goder. Pareto-kriteriet og misunnelsesfrihet vil derimot ikke kunne oppfylles samtidig når en tar inn produksjonssiden av økonomien og tar hensyn til at folk har forskjellig evnenivå. En annen test på rettferdighet som er foreslått, er at folk skal være likegyldig mellom den fordelingen av goder de faktisk har, og den fordelingen av goder de ville hatt om alle godene ble fordelt likt.[29]

Klimaendringer og vurdering av effekter langt inn i fremtiden[rediger | rediger kilde]

Et annet viktig forskningsområde i senere år har vært hvordan man skal vurdere effekter som kommer langt inn i fremtiden, ikke minst sett i lys av Stern-rapporten fra 2005 om global oppvarming.[30] En høy kalkulasjonsrente gjør at effekter som kommer langt inn i fremtiden, tillegges veldig liten vekt i nytte-kostnadsanalysen. Stern argumenterer for en lav rente ut fra at fremtidige generasjoner bør telle like mye som vi som lever nå. Han legger dermed mindre vekt på at fremtidige generasjoner kan forventes å bli rikere enn dagens. I et kjent tilsvar skriver William Nordhaus at en slik rente vil føre til overinvestering i klimatiltak i en tidlig fase. Han mener at renten bør tilsvare avkastningen i markedet, noe som taler for å investere mer i annen kapital nå og bruke avkastningen derfra til mer effektive klimatiltak senere. Samtidig er det vanskelig å bruke markedsdata til å sette en langsiktig rente. Siden usikkerheten øker med tiden, argumenterer Christian Gollier for at renten bør være fallende over tid, ut fra et forsiktighetsprinsipp. Det er også relevant om en forventer fallende økonomisk vekst over tid. Martin Weitzman har på sin side en markedsbasert tilnærming, men argumenterer for at renten bør justeres for usikkerhet.[31]

Bruk av nytte-kostnadsanalyser i utlandet og Norge[rediger | rediger kilde]

Bruk av nytte-kostnadsanalyser i utlandet[rediger | rediger kilde]

Verdien av å bevare natur i nasjonalparker kan forstås som en opsjonsverdi. Konseptet opsjonsverdier var et gjennombrudd i verdsettelsen av irrversible beslutninger. Her Sunndalsfjella i Dovrefjell nasjonalpark.

Praktisk bruk av nytte-kostnadsanalyser begynte i USA like før andre verdenskrig. U.S. Army Corps of Engineers var først ut etter at føderal lovgivning fra 1936 i praksis krevde bruk av nytte-kostnadsanalyse ved utbygging av vannveier. Sammensmeltningen av resultater fra den nye velferdsøkonomien og praktisk beslutningstagning skjedde først i etterkrigstiden, i takt med press om mer effektivitet i offentlig sektor.[20] Utover 1960-årene ble metoden benyttet i USA for vannkvalitet,[32] fritidsreiser[33] og bevaring av jord.[34] I samme periode ble konseptet opsjonsverdi utviklet for å kunne måle verdien av å ha tilgang til en ressurs, slik som nasjonalparker.[35] Bruksområdet ble senere utvidet til psykisk helse,[36] rusavhengighet,[37] høyere utdannelse[38] og behandling av farlig avfall[39]. Sentral regulering ble etablert under administrasjonene til Ronald Reagan, George H.W. Bush og Bill Clinton i 1980- og 1990-årene.[40]

OECD skriver i en rapport om nytte-kostnadsanalyser at metoden er blitt brukt med varierende suksess siden 1960-årene, men at den i dag er den vanligste vurderingsmetoden for offentlige investeringer og politikkutforming.[20] Mange land har utviklet retningslinjer og veiledere, og ikke minst er metoden brukt mye på samferdselsprosjekter. Europakommisjonen anbefaler EU-land om å bruke nytte-kostnadsanalyse for infrastrukturprosjekter på mer enn 50 millioner euro, og har utviklet en veileder som også tar for seg bruk av metoden på andre områder.[41] I Sverige har Trafikverket utarbeidet retningslinjer for samfunnsøkonomiske analyser i transportsektoren.[42] Det danske finansdepartementets seneste veileder om nytte-kostnadsanalyser er fra 2017.[43] Storbritannia tok i bruk metoden for første gang for å vurdere utbyggingen av motorveien M1 og Victoria-linjenLondons undergrunnsbane.[44] I 1998 ble et eget prosjekt iverksatt for å formalisere prosessen.[45] Andre veiledere er Canadas[46] og Australias[47] generelle veiledere, samt USAs for helsetiltak[48] og nødhjelp[49].

Bruk av nytte-kostnadsanalyser i Norge[rediger | rediger kilde]

I Norge skal det gjennomføres en nytte-kostnadsanalyse for alle statlige investeringsprosjekter på over 750 millioner kroner. Dette er en del av den statlige kvalitetssikringsordningen (KS-ordningen).[50] Nærmere bestemt inngår nytte-kostnadsanalyse som en del av KS1, som gjøres i forkant av prosjektet og skal kvalitetssikre konseptvalget.[51] KS1 ble tatt i bruk fra 2005.[50] Forskningsprogrammet Concept ved NTNU bedriver følgeforskning av KS-ordningen, finansiert av Finansdepartementet.[52] I tillegg til utredninger bestilt av staten hender det at forskjellige interessegrupper bestiller nytte-kostnadsanalyser i forbindelse med statlige utbyggingsprosjekter for å kaste lys over bestemte alternativer.

I Norge er det Direktoratet for økonomistyrings veileder fra 2014 som er gjeldende,[53] og Finansdepartementet har i rundskriv fastsatt retningslinjer for nytte-kostnadsanalyser for offentlig sektor i Norge.[54] Prinsipper for nytte-kostnadsanalyser har også vært gjenstand for behandling i flere offentlige utredninger (NOU-er).

Finansdepartementet har utarbeidet retningslinjer for nytte-kostnadsanalyser som gjøres på statens vegne.

I 1994 oppnevnte regjeringen et utvalg som skulle utarbeide en veileder for nytte-kostnadsanalyser. I mandatet vises det til at Finansdepartementet i 1977 tok initiativ til en veiledning for arbeid med programanalyser.[55] Denne ble utviklet i samarbeid med professorene Leif Johansen og Agnar Sandmo.[56] Her var nytte-kostnadsanalyser en del, men veilederen synes ikke å ha blitt tatt i bruk i tilstrekkelig grad, ifølge utvalget.[55] Utvalget leverte sin rapport om nytte-kostnadsanalyser i 1997. Her kom utvalget med sine anbefalinger om blant annet kalkulasjonspriser, diskonteringsrenter, risikoanalyser og verdsetting av tid, miljø og endret risiko for liv og helse.[55] Arbeidet ble fulgt opp av en praktisk veileder i nytte-kostnadsanalyser fra samme utvalg året etter.[57] Nye veiledere er utarbeidet av Finansdepartementet i 2000 og 2005,[58] mens den seneste er fra Direktoratet for økonomistyring i 2014. I 2012 kom det en ny NOU som tok for seg utviklingen på fagfeltet siden årtusenskiftet.[58]

Stegene i en nytte-kostnadsanalyse[rediger | rediger kilde]

Direktoratet for økonomistyring lister i sin veileder opp åtte steg i en samfunnsøkonomisk analyse.[59] Veilederen er særlig rettet mot nytte-kostnadsanalyser, men punktene er også relevante for kostnadseffektivitetsanalyse og kostnad-virkningsanalyse:

  1. Beskrive problemet og formulere mål
  2. Identifisere og beskrive relevante tiltak
  3. Identifisere virkninger
  4. Tallfeste og verdsette virkninger
  5. Vurdere samfunnsøkonomisk lønnsomhet
  6. Gjennomføre usikkerhetsanalyse
  7. Beskrive fordelingsvirkninger
  8. Gi en samlet vurdering og anbefale tiltak

EUs veileder,[41] den britiske veilederen[60] og den danske veilederen[43] har lignende, men ikke helt identiske, oppsett.

1. Beskrive problemet og formulere mål[rediger | rediger kilde]

Problembeskrivelsen skal gjøre rede for hva det er som tilsier at det offentlige skal iverksette tiltak på et område. En skal også identifisere nullalternativet, det vil si dagens situasjon og en videreføring av denne når det ikke iverksettes nye tiltak. Videre skal en fastsette mål som kan evalueres i etterkant. Målene må ikke formuleres slik at relevante tiltak utelukkes.[59]

2. Identifisere og beskrive relevante tiltak[rediger | rediger kilde]

Alle relevante tiltak skal beskrives så langt det er mulig, og det skal vises en klar årsak-virkning-sammenheng mellom tiltakene og målene som er satt.[59]

3. Identifisere virkninger[rediger | rediger kilde]

En skal beskrive virkninger – nytte og/eller kostnad – av de aktuelle tiltakene for alle grupper som påvirkes av en viss betydning og omfang.[59]

4. Tallfeste og verdsette virkninger[rediger | rediger kilde]

Virkningene skal tallfestes i fysiske størrelser så langt det er mulig, for eksempel besparte årsverk eller personskader. De fysiske størrelsene skal deretter verdsettes i kroner så langt det er mulig. Hvis det finnes markedspriser, skal disse benyttes. Om det ikke finnes markedspriser, benyttes andre verdsettingsmetoder når det er faglig forsvarlig. Er det faglig uforsvarlig, gjøres en en kvalitativ vurdering av virkningene.[59]

5. Vurdere samfunnsøkonomisk lønnsomhet[rediger | rediger kilde]

En beregner samfunnsøkonomisk lønnsomhet for alle virkningene som er fastsatt i kroner. Her brukes nåverdimetoden slik at en kan summere nytte- og kostnadsvirkninger som kommer på ulike tidspunkter. Når en deretter vurderer samfunnsøkonomisk lønnsomhet, skal det imidlertid også tas hensyn til om ikke-prissatte virkninger gjør tiltaket mer eller mindre lønnsomt.[59]

6. Gjennomføre usikkerhetsanalyse[rediger | rediger kilde]

En skal her se på hvordan usikkerhetsfaktorer, slik som investeringskostnader, kan påvirke tiltakets lønnsomhet. For ikke-prissatte virkninger gjøres en kvalitativ vurdering. Dessuten skal en se på risikoreduserende aktiviteter, for eksempel om det kan være mer lønnsomt å utsette tiltaket eller gjennomføre det trinnvis.[59]

7. Beskrive fordelingsvirkninger[rediger | rediger kilde]

Fordelingsvirkninger viser til at forskjellige grupper i samfunnet kan komme ulikt ut av et tiltak. I analysen skal man derfor beskrive eventuelle virkninger for grupper som kommer dårlig ut på grunn av tiltaket, samt beskrive eventuelle kompenserende tiltak.[59]

8. Gi en samlet vurdering og anbefale tiltak[rediger | rediger kilde]

Til slutt skal en gi en anbefaling om hvilket tiltak som bør velges basert på den samfunnsøkonomiske analysen. Anbefalingen skal være basert på samlet vurdering av netto nåverdi, ikke-prissatte effekter og usikkerhet, mens beskrivelsen av fordelingsvirkningene skal legges ved som tilleggsinformasjon til beslutningstager.[59]

Beregning av samfunnsøkonomisk lønnsomhet[rediger | rediger kilde]

I nytte-kostnadsanalyser skal en verdsette effektene av tiltaket i kroner og øre så langt det lar seg gjøre. Nytteeffektene skal settes lik det befolkningen er villig til å betale for å oppnå dem, eller hva de er villig til å betale for å unngå dem, dersom det skapes ulemper. Kostnadene ved tiltaket skal settes til det en må gi opp av andre ting for å gjennomføre tiltaket – det beste en ellers kunne fått ut av pengene (alternativkostnaden). Hvis kroneverdien av nytten er større enn kostnaden, er tiltaket samfunnsøkonomisk lønnsomt – befolkningen er villig til å betale det tiltaket koster.[61]

Effektene inntreffer typisk på ulike tidspunkt. Fordi folk legger mer verdt på ting som skjer nå enn ting som skjer i fremtiden, er det nåverdien man ser på. Nåverdiberegninger innebærer å justere ned verdien av effekter lenger inn i fremtiden med en diskonteringsrente, slik at verdiene kan summeres.[61] En nytte-kostnadsanalyse er en analyse der det er befolkningens samlede betalingsvilje som bestemmer hvordan tiltakene rangeres. Ved å legge sammen befolkningens betalingsvilje behandler man i utgangspunktet alle likt. Det er imidlertid ikke gitt at det er slik man tenker når en beslutning skal tas. Hvis et tiltak er spesielt gunstig eller skadelig for en utsatt gruppe, kan det eksempelvis være at man vil legge mer vekt på konsekvensene tiltaket har for disse enn for andre. Et sentralt spørsmål ved nytte-kostnadsanalyser er derfor hvordan slike fordelingshensyn skal behandles.[5]

I det følgende vil sentrale aspekter ved beregning av samfunnsøkonomisk lønnsomhet bli gjennomgått. Det er føringene i de norske veilederne som legges til grunn.

Store og små prosjekter[rediger | rediger kilde]

En ny brønn kan være et stort prosjekt i den lokale økonomien i en landsby i et utviklingsland. Bildet er fra en landsby i Fayrab-provinsen i Afghanistan.

Hvor stort tiltaket er, er av avgjørende betydning for analysen; små tiltak kan behandles med en langt enklere analyse enn store. Om et tiltak regnes stort eller lite, kommer an på hvor stort prosjektet er i forhold til markedene som berøres. Et prosjekt er for lite å regne hvis det ikke kan ventes å endre markedsprisene. Da kan man i stor grad ta utgangspunkt i markedsprisene og lage kalkulasjonspriser som benyttes til å måle kostnadene ved tiltaket. Ved et stort prosjekt vil markedsprisene endres så mye at det er lite informativt å lage kalkulasjonspriser. Store prosjekter krever derfor at en benytter en generell likevektsmodell som ser på både tilbuds- og etterspørselssiden av økonomien.[4]

Skillet mellom store og små prosjekter går ikke nødvendigvis på hvor omfattende prosjektet er å gjennomføre – det er forholdene i økonomien som avgjør. I et utviklingsland kan en ny brønn i en landsby gi en så stor endring i den lokale økonomien at en tilnærming med kalkulasjonspriser ikke er informativ, mens et land som Norge har så velutviklede markeder at selv en investering i en ny hovedflyplass kan regnes som et lite prosjekt. Et eksempel på et stort prosjekt i Norge kan derimot være en fullstendig omlegging av norsk landbrukspolitikk med fjerning av importtoll på matvarer. Her vil effektene på bosetning og sysselsetting være så store at det kreves en mer omfattende analyse.[4]

I de fleste nytte-kostnadsanalyser benyttes tilnærmingen for små prosjekter.[4] Den følgende fremstillingen vil derfor basere seg på denne tilnærmingen.

Kalkulasjonspriser[rediger | rediger kilde]

I en nytte-kostnadsanalyse beregnes nytte og kostnader i kroner og øre så langt det er faglig forsvarlig. Nytten skal settes lik det samfunnet er villig til å betale for å oppnå den, mens kostnaden skal settes lik det beste man ellers kunne fått ut av ressursene som benyttes i prosjektet (alternativkostnaden).[55]

Man benytter kalkulasjonspriser som estimat på nytten/kostnaden. Hovedregelen er at markedspriser skal benyttes som kalkulasjonspris når dette er faglig forsvarlig. I andre tilfeller må man benytte seg av estimater. Estimatene skal velges ut på en så konsistent måte som mulig, slik at analyser for forskjellige prosjekter blir sammenlignbare.[62]

Markedspriser[rediger | rediger kilde]

Finansdepartementet har fastsatt følgende for bruk av markedspriser som kalkulasjonspris:

  • I tilfeller hvor det offentlige produserer varer og tjenester i konkurranse med private bedrifter (konkurranseutsatt produksjon), skal man benytte samme priser som de private står overfor. Dette gjelder både arbeidskraft, innsatsvarer og salgspriser.[62]
  • I tilfeller hvor det offentlige i liten grad produserer varer og tjenester i konkurranse med private bedrifter, skal en bruke følgende kalkulasjonspriser:
    • Arbeidskraft skal verdsettes til brutto reallønn, det vil si skatt, arbeidsgiveravgift og sosiale kostnader.[62]
    • Vareinnsats skal verdsettes til pris eksklusiv toll og merverdiavgift, men inklusiv avgifter som korrigerer for eksterne virkninger (eksempelvis miljøavgifter).[62]

Verdsetting av virkninger i tilfeller der det ikke finnes en markedspris[rediger | rediger kilde]

I mange tilfeller vil det ikke finnes en markedspris. Dette gjelder ikke minst mange nyttevirkninger. Hvis en allikevel finner det faglig forsvarlig å vurdere verdien i kroner og øre, må en i disse tilfellene bruke verdiestimater. Her er det ønskelig å være konsekvent på tvers av prosjekter, og en bør derfor basere seg på generelle regler og eksisterende verdiestimater der disse er dekkende for prosjektet. Å bruke verdiestimater fra tidligere studier kalles verdioverføring. Verdioverføring blir særlig brukt for miljøgoder. I særlige tilfeller kan det være aktuelt å gjennomføre egne verdsettingsstudier.[62]

I noen tilfeller har Finansdepartementet fastsatt generelle regler for verdsetting av nytteeffekter, slik som for tid, liv og helse:

  • Ved verdsetting av tidsgevinster og -tap er det gevinst eller tap i verdiskapningen som skal legges til grunn når det er snakk om tidsgevinster og -tap i arbeidstiden. Dette tilsvarer brutto reallønn. For fritid brukes netto reallønn som anslag på privatpersoners gevinst/tap.[62]
  • Ved verdsetting av helsegevinster og -tap er det flere måleenheter som kan benyttes, men den vanligste er verdien av et statistisk liv (VSL). VSL er definert som «én enhets reduksjon i forventet antall dødsfall i en gitt periode». For at VSL skal kunne benyttes, må det være snakk om i) et stort antall individer som står overfor små sannsynligheter for uheldige utfall, og ii) det må være ukjent på forhånd hvem som rammes. Finansdepartementet har fastsatt VSL til 30 millioner 2012-kroner.[62]

Forventningsverdier[rediger | rediger kilde]

Når det er usikkerhet, skal en benytte forventningsverdien for nytten/kostnaden.[62] Det setter nytten/kostnaden til et vektet gjennomsnitt av de mulige utfallene. Ideelt sett bør en benytte en kontinuerlig sannsynlighetsfordeling hvor alle tenkelige utfall inngår. Det gis ikke bestemte føringer på hvilken sannsynlighetsfordeling som skal brukes. I praksis er det ofte nok å fastslå et begrenset antall punktsannsynligheter. Da kan man benytte seg av en enklere tilnærming med en diskret sannsynlighetsfordeling.[62] Med en diskret sannsynlighetsfordeling er forventningsverdien gitt ved:

Her er sannsynligheten for utfall . Hvis det for eksempel er 30 % sannsynlighet for en kostnad på 50 millioner, 50 % sannsynlighet for en kostnad på 200 millioner og 20 % sannsynlighet for en kostnad på 300 millioner, blir forventningsverdien:

.

Videre skal en se på usikkerheten i beregningene i usikkerhetsanalysen i punkt 6.[62]

Realprisjustering[rediger | rediger kilde]

I utgangspunktet antas det i en nytte-kostnadsanalyse at alle priser vokser med konsumprisindeksen (KPI). En foretar derfor ikke justering av priser (realprisjustering) i analysen med mindre det er grunn til å anta at prisene vil utvikle seg i utakt med KPI. Finansdepartementet har fastsatt at realprisjustering bare skal brukes der det er solid teoretisk og empirisk grunnlag for det. Departementet har besluttet at det skal gjøres realprisjustering for tidsgevinster og -tap samt verdien av et statistisk liv. Ved stor usikkerhet i kalkulasjonsprisene kan det også gjøres følsomhetsanalyser for å få frem usikkerheten.[63]

På skatteoppkreverens kontor. Anonymt etter de Marinus Van Reymerswaele (1575-1600). Kunstmuseumet i Nancy.

Finansiering[rediger | rediger kilde]

Finansiering over skatteseddelen[rediger | rediger kilde]

Finansiering over skatteseddelen medfører effektivitetstap i økonomien; skatter og avgifter øker prisene i økonomien, slik at noen lønnsomme transaksjoner ikke blir gjennomført. Innkreving av skatter og avgifter medfører også administrative kostnader. Finansiering av prosjekter over det offentlige budsjettet medfører altså en ekstrakostnad. Dette tar man hensyn til i nytte-kostnadsanalyser ved å legge til 20 øre per krone som dekkes av statskassen.[62]

Finansiering med brukerbetaling[rediger | rediger kilde]

I noen tilfeller kan det være aktuelt å benytte brukerbetaling til å finansiere tiltaket. For en vei kan det eksempelvis innføres bompenger. Her må man skille mellom brukerbetaling som er motivert bare ut fra finansieringsbehov, og brukerbetaling som korrigerer for eksterne virkninger. Køproblemer skyldes overforbruk av en vei, siden hver enkelt bilist ikke tar godt nok hensyn til sitt bidrag til køproblemet. Det er en ekstern virkning. Bompenger kan da være positivt med tanke på å minske køproblemet. Når brukerbetalingen bare er motivert av finansieringsbehov, blir effektene mer lik finansiering over skatteseddelen. Da må en sammenligne tapet med brukerbetaling opp mot tapet ved å finansiere via skatteseddelen.[62]

Fordelingsvirkninger[rediger | rediger kilde]

Et offentlig tiltak vil typisk berøre forskjellige grupper i samfunnet ulikt; noen kan ha nytte av tiltaket, mens andre kan oppleve ulemper. Slike forskjeller kalles fordelingsvirkninger. Finansdepartementet har besluttet at det skal gjøres en tilleggsanalyse for å beskrive fordelingsvirkningene ved et prosjekt for særlig berørte grupper og områder når det er relevant.[64] Tilleggsanalysen skal kartlegge og beskrive fordelingseffektene og gi beslutningstageren grunnlag for å kunne vurdere alternativene opp mot hverandre.

Dette innebærer at en ikke skal ta hensyn til fordelingsvirkningene når man beregner samfunnsøkonomisk lønnsomhet; fordelingsvirkningene skal beskrives separat. Ved beregning av samfunnsøkonomisk lønnsomhet skal samlet uveid betalingsvillighet legges til grunn.[64] En følge av dette er at samfunnsøkonomisk lønnsomhet alene ikke gir et normativt svar på hva som er den beste løsningen sett med samfunnets øyne. Samfunnsøkonomisk lønnsomhet vil si at samfunnet samlet er villig til å betale for tiltaket, uten å ta hensyn til hvem som får positiv og negativ nytte (ulemper) av det. En samfunnsøkonomisk analyse gir således et beslutningsgrunnlag, men ingen beslutningsregel.[5]

Det er mulig å benytte fordelingsvekter for å forsøke å inkludere fordelingsvirkninger i beregningen av samfunnsøkonomisk lønnsomhet. Dette bygger imidlertid på strenge forutsetninger som er vanskelige å teste empirisk, og man må gjøre en normativ vurdering av hvordan forskjellige grupper skal vektes mot hverandre og av hva som er marginalnytten av penger.[5] I NOU-en om samfunnsøkonomiske analyser fra 2012 anbefales det derfor ikke å bruke slike fordelingsvekter,[5] og dette er altså linjen Finansdepartementet har valgt.[64]

Fordelingsvekting i andre land[rediger | rediger kilde]

Trafikverket i Sverige har også landet på at fordelingsvirkningene bør håndteres ved å beskrive hvordan forskjellige grupper blir påvirket av tiltaket. Det samme har EU i sin veileder. Storbritannia åpner på sin side for å å bruke fordelingsvekter. Bruk av slik vekting må vurderes ut fra hvor store fordelingsvirkningene er, hvor nøyaktig fordelingsvektene vil være, og hva slags prosjekt det er snakk om. Den britiske veilederen presenterer en modell for hvordan dette kan gjøres. Denne går ut på å dele befolkningen i fem grupper ut fra inntekt. Deretter finner man betalingsvilligheten i hver gruppe og vekter denne med fordelingsvekten. Metoden tar utgangspunkt i at man har større marginalnytte av inntekt jo fattigere man er. Det betyr at fordelingsvekten vil være større for gruppene med lav inntekt, slik at disse betyr mer i analysen enn de ville gjort uten vekting. Størrelsen på vekten er hentet fra studier som er gjort på hvor stor aversjonen mot ulikhet er.[5]

Ringvirkninger[rediger | rediger kilde]

Bedre veiforbindelser kan føre til ringvirkninger i form av næringslivsutvikling.

I en nytte-kostnadsanalyse ser man normalt på effekten i kroner og øre for markeder som blir direkte berørt av tiltaket. Det kan imidlertid være effekter av tiltaket også i andre, sekundære markeder. Dette kalles ringvirkninger. For en ny vei mellom to byer er de direkte effektene relatert til transportmarkedet, slik som tidsbesparelser og redusert ulykkesrisiko. Et eksempel på en ringvirkning er agglomerasjonseffekter: Den nye veien kan bidra til økt produktivitet i næringslivet i byene, for eksempel fordi de får et felles arbeidsmarked og bedre samarbeid mellom næringslivet i byene. I en nytte-kostnadsanalyse er det ringvirkninger med netto samfunnsøkonomisk verdi som er relevant – ringvirkningene må rette opp markedssvikt i sekundærmarkedene, eksempelvis gjennom bedret ressursbruk.[65]

I NOU-en om samfunnsøkonomiske analyser fra 2012 konkluderer utvalget med at det har vist seg vanskelig å finne generelle regler for hvordan en skal ta hensyn til ringvirkninger i nytte-kostnadsanalyser. Et annet problem er at ringvirkninger kan føre til dobbelttelling av effekter. Utvalget anbefaler derfor å holde ringvirkninger utenfor når en beregner samfunnsøkonomisk lønnsomhet. Isteden kan ringvirkninger behandles i en separat analyse når det er relevant.[65] Finansdepartementet har valgt å følge denne anbefalingen i sitt reglement.[66]

Nåverdimetoden[rediger | rediger kilde]

I en nytte-kostnadsanalyse ser man på nytte – kostnad (netto nytte) for perioden prosjektet varer. I starten av prosjektet har man typisk en del investeringer, slik at netto nytte er negativ (A). Senere er netto nytte positiv (B). Prosjektet er samfunnsøkonomisk lønnsomt hvis arealet B er større enn arealet A, gitt at arealene er justert med kalkulasjonsrenten.

Et prosjekt er samfunnsøkonomisk lønnsomt hvis nåverdien av nytte- og kostnadsvirkningene er positiv. Nåverdimetoden handler om å summere nytte- og kostnadsvirkningene som er målt i kroner, for årene prosjektet varer (analyseperioden). For å kunne gjøre dette må imidlertid verdien av virkninger i fremtiden justeres ned (neddiskonteres) med en kalkulasjonsrente før man summerer. Dette finnes flere begrunnelser for dette. En er observasjonen om at folk er «utålmodige» og verdsetter høyere ting som skjer i dag enn ting som skjer i fremtiden. En annen er alternativkostnaden: Ressurser som brukes på prosjektet i dag, kan plasseres andre steder og gi avkastning der. En tredje er at en gjerne forventer økonomisk vekst. Hvis en rikere i morgen, er forbruk i dag verdt mer enn forbruk i morgen.[62]

Netto nåverdi (NNV) kan uttrykkes matematisk på følgende måte:

Prosjektets analyseperiode er fra år til år . gir nytte fratrukket kostnad for hvert enkelt år i analyseperioden, og er kalkulasjonsrenten. Prosjektet er samfunnsøkonomisk lønnsomt hvis uttrykket for NNV er positivt.

Det er vanlig å beregne NNV relativt til nullalternativet, det vil si en realistisk videreføring av dagens situasjon.[62] Årsaken er at et nytt tiltak bør være minst like bra som å videreføre nåværende situasjon.

Valg av kalkulasjonsrente[rediger | rediger kilde]

Jo høyere kalkulasjonsrente, desto mindre vekt legger man på effekter som kommer i fremtiden. Valget av kalkulasjonsrente er gjenstand for betydelig faglig diskusjon, særlig for tiltak der virkningene kommer langt inn i fremtiden.[31]

Det finnes to innfallsvinkler til kalkulasjonsrentebegrepet. Den ene tar utgangspunkt i konsumet. Et offentlig prosjekt innebærer investeringer slik at konsumet blir mindre i dag, med mål om at investeringene skal gi høyere konsum i fremtiden. Kalkulasjonsrenten skal derfor reflektere hvor mye ekstra konsum man krever i fremtiden per krone investert i dag. Ramsey (1928) gir en fremstilling av dette prinsippet.[67] Den andre innfallsvinkelen tar utgangspunkt i markedet. En investering i et offentlig prosjekt innebærer en alternativkostnad, for pengene kunne alternativt vært investert i noe annet. Avkastningen i finansmarkedet gir et mål på dette. Det er imidlertid relevant å justere for prosjektets systematiske risiko. Kapitalverdimodellen illustrerer denne innfallsvinkelen.[31]

Kalkulasjonsrenten er helt avgjørende for om et prosjekt er samfunnsøkonomisk lønnsomt. Jo høyere rente, desto strengere krav stilles for at prosjektet skal være lønnsomt. I dette tilfellet er prosjektet lønnsomt så lenge renten er under 10 %. 10 % er dermed prosjektets internrente.

Gjennom årene er begge tilnærmingene blitt brukt i Norge. I perioden 1967–1999 ble Ramsey-tilnærmingen brukt og renten fastsatt til 10 %, senere 7 %. NOU-en fra 1997 om samfunnsøkonomiske analyser anbefalte å gå over til kapitalverdimodellen, og i årene etter 1999 ble denne tilnærmingen brukt. NOU-en fra 2012 anbefalte å gå bort fra kapitalverdimodellen. Utvalget viste til at modellen har svakheter med tanke på å vurdere risikopåslaget for offentlige tiltak, og til nyere utvikling på fagfeltet hvor det vektlegges at usikkerheten i den økonomiske utviklingen øker over tid. Sistnevnte poeng taler for at en skal bruke lavere kalkulasjonsrente lenger inn i fremtiden.[31]

Finansdepartementet fastsatte i 2014 at statlig forretningsdrift i direkte konkurranse med private aktører skal bruke samme kalkulasjonsrente som de private aktørene står overfor. Ellers skal man bruke følgende kalkulasjonsrenter:[68]

Kalkulasjonsrente over tid
Tidsintervall 0–40 år 40–75 år Fra 75 år
Kalkulasjonsrente 4 % 3 % 2 %

Kalkulasjonsrentene på 4 %, 3 % og 2 % er i tråd med 2012-utvalgets anbefaling. Merk at kalkulasjonsrenten gjelder for tidsintervaller. For et prosjekt med en analyseperiode på 45 år skal renten på 3 % bare brukes på år 41–45 ned til år 40. Etter det skal 4 % brukes.[31]

Kalkulasjonsrenter i andre land[rediger | rediger kilde]

Det danske Finansministeriet anbefaler i sin veileder fra 2017 4 % kalkulasjonsrente de første 35 årene, deretter 3 % frem til år 70, og 2 % etter år 70.[43] Storbritannia har en kalkulasjonsrente på 3,5 %. Før 2003 var den 6 % og inneholdt da et større påslag for risiko. En har nå isteden valgt å ta hensyn til risikoen på andre måter. 3,5 % gjelder frem til år 30. Deretter har en 3,0 % frem til år 75 og synkende mot 1 % frem mot år 300. EU anbefaler å bruke et vektet gjennomsnitt av avkastningskravene i de aktuelle landene når man har infrastrukturprosjekter som berører flere land.[31]

Netto nåverdi per budsjettkrone[rediger | rediger kilde]

Budsjettrestriksjoner kan medføre at ikke alle lønnsomme tiltak kan realiseres. I slike tilfeller er det aktuelt å beregne netto nåverdi per budsjettkrone (NNB). Dette er relativt lønnsomhetsmål som noe forenklet sier noe om hvor mye en får igjen for hver krone som benyttes over det offentlige budsjettet for å realisere prosjektet. NNB er gitt ved:[62]

Her kan en komme ut for fire situasjoner (de to nederste er uvanlige):[62]

Teller
Positiv (+) Negativ (–)
Nevner Positiv (+) NNB > 0. Tiltaket er samfunnsøkonomisk lønnsomt. NNB < 0. Tiltaket er samfunnsøkonomisk ulønnsomt.
Negativ (–) NNB < 0. Tiltaket er samfunnsøkonomisk lønnsomt og gir et

positivt bidrag til det offentlige budsjettet. Slike tiltak bør få høyeste prioritet.

NNB > 0. Tiltaket er samfunnsøkonomisk ulønnsomt, men gir et positivt bidrag

til det offentlige budsjettet. Slike tiltak bør ikke realiseres.

Beregning av restverdi[rediger | rediger kilde]

Et prosjekt vil ha en analyseperiode som samfunnsøkonomisk lønnsomhet skal beregnes ut fra. Hvis tiltaket har en levetid som er lenger enn analyseperioden, har Finansdepartementet besluttet at det skal beregnes en restverdi for årene utover analyseperioden. I tilfeller der det finnes dokumentasjon og kunnskap som kan brukes til å beregne restverdien, skal denne benyttes. I andre tilfeller skal man ta utgangspunkt i nytte fratrukket kostnad det siste året i analyseperioden, , justert for eventuelle forventede variasjoner ut levetiden.[69] I det enkle tilfellet hvor det ikke er slike variasjoner, kan man anta at synker lineært fra analyseperiodens slutt og ut levetiden.[62] Restverdien blir da:

,

der er levetiden og er analyseperioden.[62]

Vurdering av samfunnsøkonomisk lønnsomhet[rediger | rediger kilde]

Direktoratet for økonomistyrings veileder sier at et tiltak beregnes til å være samfunnsøkonomisk lønnsomt dersom netto nåverdi er positiv. I den samlede vurderingen av samfunnsøkonomisk lønnsomhet skal man imidlertid ta hensyn til usikkerhet og ikke-prissatte virkninger i tillegg til netto nåverdi. Det er denne samlede vurderingen som skal ligge til grunn for rangeringen av alternative tiltak.[59]

Usikkerhet[rediger | rediger kilde]

Usikkerhetsanalysen skal se på både prissatte og ikke-prissatte virkninger. Den består i grove trekk av tre deler. Først skal en beskrive relevante tiltak og gi en grov vurdering av hvor stort utslag de kan ha på vurderingen av samfunnsøkonomisk lønnsomhet. Deretter skal en anslå konkret hvordan faktorene kan slå ut på samfunnsøkonomisk lønnsomhet, før en til sist skal vurdere hvordan usikkerheten skal håndteres.[62]

Følsomhetsanalyse er en enkel form for usikkerhetsanalyse som brukes for mindre prosjekter. Her ser man på de forskjellige usikkerhetsfaktorene én etter én og beregner hvordan forskjellige verdier påvirker den samfunnsøkonomiske lønnsomheten. Man bruker gjerne en pessimistisk verdi og en optimistisk verdi i tillegg til forventningsverdien (som er den som benyttes i den grunnleggende beregningen av samfunnsøkonomisk lønnsomhet).[62] For større prosjekter kan det være aktuelt å gjennomføre en mer omfattende scenarioanalyse. Her åpner man for å kunne endre flere av usikkerhetsfaktorene samtidig. Det kan også være aktuelt å gjøre simuleringer for å finne ut hvor sannsynlig det er at forskjellige scenarioer inntreffer.[70]

Ikke-prissatte virkninger[rediger | rediger kilde]

Påvirkning på utsikt og landskapsbilde er et eksempel på en virkning som det kan være vanskelig å prissette.

Også virkninger som det er faglig uforsvarlig å prissette, skal tas med i den samlede vurderingen av samfunnsøkonomisk lønnsomhet. De ikke-prissatte virkningene må ikke tillegges mindre vekt bare fordi de ikke er prissatte når de er viktige for analysen. De ikke-prissatte virkningene skal beskrives verbalt, og en skal forklare hvordan de påvirker den samfunnsøkonomiske lønnsomheten av tiltaket.[62]

Det er vanlig å bruke pluss/minus-metoden for å gi en oppsummering av de ikke prissatte virkningene. Her markerer en hvor stor positiv/negativ effekt tiltakene har på de ikke-prissatte virkningene med forskjellig antall plusser/minuser, slik at en kan foreta en sammenligning. En rangerer deretter tiltakene. Rangeringen av tiltakene etter ikke-prissatte virkninger behøver likevel ikke være basert på en enkel summering av plusser og minuser; en kan tillegge bestemte virkninger større vekt.[62] I eksemplet nedenfor har en eksempelvis lagt ekstra vekt på naturmangfold, slik at tiltak B rangeres over tiltak A selv om A kommer bedre ut samlet sett.

Vurdering av ikke-prissatte virkninger
Tiltak A Tiltak B
Naturmangfold – – –
Bomiljø + + + +
Landskapsbilde – –
Samlet rangering etter ikke-prissatte virkninger 2 1

Eksempel på oppsummering av en samfunnsøkonomisk analyse[rediger | rediger kilde]

Under følger et tenkt eksempel på hvordan en oppsummering av en samfunnsøkonomisk analyse av tre tiltak kan se ut, basert på Direktoratet for økonomistyrings veileder.[62] Tiltakene rangeres i den rekkefølgen man mener de bør prioriteres. Igjen er det slik at rangeringen ikke behøver å være basert på en enkel summering av plusser og minuser, men etter en samlet vurdering. Merk også at alle virkningene av tiltak A, B og C er vurdert relativt til nullalternativet, det vil si en videreføring av nåværende situasjon (her: beholde gammel bro).

Samfunnsøkonomisk vurdering av en ny bro (Relativt til nullalternativet, tall i millioner kroner)
Tiltak A Tiltak B Tiltak C
Prissatte virkninger (nåverdier)
Nyttevirkninger
  • Trafikanter
  • Samfunnet for øvrig
250

50

380

70

200

50

Kostnadsvirkninger
  • Det offentlige
150 350 120
Beregnet samfunnsøkonomisk lønnsomhet (NNV) 150 100 130
I. Rangering etter samfunnsøkonomisk lønnsomhet 1 3 2
Ikke-prissatte virkninger
Nyttevirkninger
  • Bomiljø
+ ++ +
Kostnadsvirkninger
  • Landskapsbilde
  • Kulturmiljø
  • Naturmangfold

– –

– – –

– –

– –

– –

II. Rangering etter ikke-prissatte virkninger 3 1 2
Rangering etter samfunnsøkonomisk

lønnsomhet (basert på I og II)

2 3 1
Usikkerhet
Usikkerhet for prissatte virkninger

(utfallsrom fra pessimistisk til optimistisk scenario)

−200 – 300 −120 – 200 −100 – 250
Usikkerhet for ikke-prissatte virkninger
  • Landskapsbilde
  • Kulturmiljø
  • Naturmangfold

Middels

Middels

Store

Middels

Små

Middels

Middels

Middels

Middels

III. Rangering etter usikkerhet 3 1 2
Samlet rangering basert på I, II og III 3 2 1

Kostnadseffektivitetsanalyse og kostnad-virkningsanalyse[rediger | rediger kilde]

Nytte-kostnadsanalyse er beslektet med kostnadseffektivitetsanalyse og kostnad-virkningsanalyse. Kostnadseffektivitetsanalyse er egnet når nytten av de forskjellige alternativene den samme, slik at spørsmålet er å finne det rimeligste alternativet. I en kostnad-virkningsanalyse er nytten av alternativene forskjellig, men vanskelig eller ikke ønskelig å verdsette i kroner. Kostnadene blir dermed veiet opp mot en kvalitativ vurdering av nytten. I begge typer analyser skal man ta hensyn til ikke-prissatte kostnader.[59]

Noter[rediger | rediger kilde]

  1. ^ Originaltekst: «[w]e cannot make policy recommendations except on the basis of value judgments, and these value judgments should be made explicit».

Referanser[rediger | rediger kilde]

  1. ^ «Welfare Economics». Investopedia (engelsk). 29. mars 2008. Besøkt 5. juli 2018. 
  2. ^ a b c d e f g Hervik et al. (1997), kapittel 4.
  3. ^ a b OECD (2006), s. 47.
  4. ^ a b c d Hervik et al. (1997), kapittel 4.
  5. ^ a b c d e f g Hagen et al. (2012), kapittel 3.
  6. ^ Gowdy, John Malcolm (2004). «The Revolution in Welfare Economics and Its Implications for Environmental Valuation and Policy». Land Economics. 80 (2): 245 – via Research Gate. 
  7. ^ Nyborg, Katrine (2011). «Lønnsomt, og så?» (PDF). Universitetet i Oslo. Besøkt 28. juli 2018. 
  8. ^ a b Chipman, John S; Moore, James C. (1978). «The New Welfare Economics 1939–1974». International Economic Review. 19 (3): 581 – via JSTOR. 
  9. ^ Ng, Yew-Kwang (2003). «From preference to happiness: Towards a more complete welfare economics». Social Choice and Welfare. 20 (2): 340–341 – via Springer. 
  10. ^ a b c OECD (2006), s. 48.
  11. ^ Wilkinson og Myles (2012), ss. 393–394.
  12. ^ Gowdy, John (2004). «Toward a new welfare economics for sustainability» (PDF). Ecological Economics. 53: 219. 
  13. ^ a b c d Miscuraca, Pamela (2014). «The Effectiveness of a Costs and Benefits Analysis in Making Federal Government Decisions: A Literature Review» (PDF). The MITRE Corporation. 
  14. ^ «Concepts Rolle». NTNU. Besøkt 27. juli 2018. 
  15. ^ Welde, Morten (2014). «Oppdaterte sluttkostnader - prosjekter som har vært underlagt KS2 per mai 2014» (PDF). NTNU. Besøkt 27. juli 2018. 
  16. ^ Wiener, Jonathan B. «The Diffusion of Regulatory Oversight». I Livermore, Michael A.; Revesz, Richard L. Globalization of Cost-Benefit Analysis in Environmental Policy. 
  17. ^ Talvitie, Antti (2018). «Jules Dupuit and benefit-cost analysis: Making past to be the present». Transport Policy. 
  18. ^ Baujard (2013), s. 2.
  19. ^ Baujard (2013), s. 3.
  20. ^ a b c OECD (2006). «Cost-Benefit Analysis and the Environment: Executive Summary» (PDF). OECD Publishing. Besøkt 23. juli 2018. 
  21. ^ Dobes, Leo; Bennett, Jeff (2009). «Multi-Criteria Analysis: "Good Enough" for Government Work?». Agenda. 16 (3). 
  22. ^ Baujard (2013), ss. 3–4.
  23. ^ Baujard (2013), s. 7.
  24. ^ a b Baujard (2013), ss. 7–8.
  25. ^ Baujard (2013), s. 9.
  26. ^ Baujard (2013), s. 12–15.
  27. ^ Baujard (2013), ss. 10–12.
  28. ^ Baujard (2013), ss. 12–13.
  29. ^ Baujard (2013), ss. 14–15.
  30. ^ Hagen et al. (2012), s. 9.
  31. ^ a b c d e f Hagen et al. (2012), kapittel 5.
  32. ^ Kneese, Allen V. (1964). The Economics of Regional Water Quality Management. Johns Hopkins University Press. s. vii. ISBN 978-1-61726-084-1. 
  33. ^ Clawson, Marion; Knetsch, Jack L. (1996). Economics of Outdoor Recreation. Johns Hopkins University Press. s. 255–260. ISBN 978-1-61726-034-6. 
  34. ^ Krutilla, J. V. (1967). «Conservation Reconsidered». American Economic Review. 57 (4): 777–786. JSTOR 1815368. 
  35. ^ Weisbrod, Burton A. (1964). «Collective-Consumption Services of Individual-Consumption Goods». Quarterly Journal of Economics. 78 (3): 471–477. doi:10.2307/1879478. 
  36. ^ Weisbrod, Burton A. (1981). «Benefit-Cost Analysis of a Controlled Experiment: Treating the Mentally Ill». Journal of Human Resources. 16 (4): 523–548. JSTOR 145235. 
  37. ^ Plotnick, Robert D. (1994). «Applying Benefit-Cost Analysis to Substance Abuse Prevention Programs». International Journal of the Addictions. 29 (3): 339–359. doi:10.3109/10826089409047385. 
  38. ^ «Book Review: Benefits, Costs and Finance of Public Higher Education». The School Review. 81 (4): 643–649. 1973. JSTOR 1084433. 
  39. ^ Moll, K. S. m.fl. (2. januar 1977). «Hazardous wastes: A Risk-Benefit Framework Applied to Cadmium and Asbestos». EPA.gov. Besøkt 28. juli 2018. 
  40. ^ Shapiro, Stuart (2010). «The Evolution of Cost-Benefit Analysis in U.S. Regulatory Decisionmaking» (PDF). Jerusalem Papers in Regulation & Governance (arbeidsartikkel). 
  41. ^ a b Europakommisjonen (2015). «Guide to Cost-Benefit Analysis of Investment Projects» (PDF). EUs publikasjonskontor. Besøkt 24. juli 2017. 
  42. ^ «Gällande förutsättningar och indata». Trafikverket. 2018. Besøkt 24. juli 2018. 
  43. ^ a b c «Vejledning i samfundsøkonomiske konsekvensvurderinger». Finansministeriet. 2017. Besøkt 24. juli 2017. 
  44. ^ Coombs, Hugh; Jenkins, Ellis; Hobbs, David (2005). Management Accounting: Principles and Applications. SAGE Publications. s. 278. ISBN 978-1-84787-711-6. 
  45. ^ «Understanding the New Approach to Appraisal». Transport Analysis Guidance. 14. september 1998. Arkivert fra originalen . Besøkt 28. juli 2018. 
  46. ^ Treasury Board of Canada (2007). «Canadian Cost-Benefit Analysis Guide: Regulatory Proposals» (PDF). Treasury Board of Canada Secretariat. Besøkt 28. juli 2018. 
  47. ^ Office of Best Practice Regulation (1. februar 2016). «Cost-benefit analysis guidance note». Australian Government. Besøkt 28. juli 2018. 
  48. ^ Children’s Bureau (31. juli 1993). «Feasibility, Alternatives, And Cost/Benefit Analysis Guide». U.S. Department of Health & Human Services. Besøkt 28. juli 2018. 
  49. ^ «Benefit Cost Analysis Reference Guide». FEMA. 21. juli 2016. Besøkt 28. juli 2018. 
  50. ^ a b Finansdepartementet (5. juni 2018). «Hva er KS-ordningen?». Regjeringen.no (norsk). Besøkt 24. juli 2018. 
  51. ^ Finansdepartementet (5. juni 2018). «Kvalitetssikring av konseptvalg (KS1)». Regjeringen.no (norsk). Besøkt 24. juli 2018. 
  52. ^ «Forskningsprogrammet Concept». NTNU. Besøkt 25. juli 2018. 
  53. ^ Direktoratet for økonomistyring (2014).
  54. ^ Finansdepartementet (2014).
  55. ^ a b c d Hervik et al. (1997), kapittel 1.
  56. ^ Finansdepartementet (2005), s. 5.
  57. ^ Hervik et al. (1998).
  58. ^ a b Hagen et al. (2012), kapittel 1.
  59. ^ a b c d e f g h i j k Direktoratet for økonomistyring (2014), kapittel 2.
  60. ^ HM Treasury (18. april 2013). «The Green Book: Appraisal and Evaluation in Central Government». Gov.uk. Besøkt 31. juli 2018. 
  61. ^ a b Hagen et al. (2012), kapittel 2.
  62. ^ a b c d e f g h i j k l m n o p q r s t u v w Direktoratet for økonomistyring (2014), kapittel 3.
  63. ^ Finansdepartementet (2005), s. 3.
  64. ^ a b c Finansdepartementet (2014), ss. 7–8.
  65. ^ a b Hagen et al. (2012), kapittel 7.
  66. ^ Finansdepartementet (2014), s. 8.
  67. ^ Ramsey, Frank P. (1928). «A Mathematical Theory of Saving». Economic Journal. 28 (152): 543–559. JSTOR 2224098. 
  68. ^ Finansdepartementet (2014), s. 5.
  69. ^ Finansdepartementet (2014), s. 6.
  70. ^ Direktoratet for økonomistyring (2012), kapittel 4.

Litteratur[rediger | rediger kilde]

Eksterne lenker[rediger | rediger kilde]